城市规划中人口规模预测的规范化研究 2008-06-12 18:12
【 摘要】 基于对我国城市人口规模预测中现存问题的分析，根据对预测本质特征的认识和理解，针对我国城市总体规划中的人口规模预测，提出了需要进行规范的四大方面及主要对策，分别是：界定基本概念、统一数据口径、进行多方案预测、表明预测依据。
    【 关键词】 城市人口规模；预测；城市总体规划

1 前言
    近年来，国家十分强调严格控制城市建设用地规模，而城市建设用地规模与城市人口规模密切相关；在城市总体规划中，城市建设用地规模主要是根据城市人口规模来确定的，因此，城市人口规模预测成为城市规划中的核心和热点问题之一。为了规范城市总体规划编制过程中的城市人口规模预测，建设部将《 城市人口规模预测规程》（以下简称“《人口规程》”）列入了2003—2007年城乡规划技术标准编制计划，以解决目前我国城市总体规划中人口规模预测方法不规范，采用标准不统一等问题。深圳市城市规划设计研究院是《 人口规程》 的主编单位，参编单位有哈尔滨市规划院、北京大学和中山大学。
在近两年的规程编制及其研究过程中，作为该项目的负责人，遭到质疑最多的是这个规程能规范什么？而作为研究者，自问最多的则是《 人口规程》 应该规范什么和如何进行规范。围绕着“应该”和“如何”这两个基本问题，我们的研究从两方面入手，一方面分析了我国城市总体规划中人口规模预测到底存在哪些需要规范的问题；另一方面是基于对预测本质特征的认识和研究，探索对于预测可以和能够进行规范的方面；进而对城市规划中的人口规模预测提出规范化要求。

2 城市人口规模预测存在的主要问题
    一般认为，存在于我国城市人口规模预测中的最大问题是预测不准。其实预测不准仅是结果和表象，隐含在其背后的原因多种多样：有些原因是人为的，可以避免的；有些原因是本源性的，难以从根本上避免。编制《 人口规程》 就是要尽力避免一些人为原因造成的预测不准确，规范目前人口规模预测中存在的一些不规范做法。因此，研究工作从识别目前我国城市规划中人口规模预测的不规范问题入手，收集了国内近50 个城市的总体规划文本和说明书，对其中人口规模预测的相关内容进行了分析，发现的不规范问题概括起来主要有如下四个方面。
    
2.1基本概念不统一
    有关城市人口规模，涉及到两类概念，一类是人口概念，即指哪些人？一类是空间概念，即指的是什么范围内的人？从收集分析的城市总体现划案例中，反映出两类概念的运用极不规范、不统一，可谓五花八门！
    例如案例各城市所采用的总人口概念就有五六个，诸如总人口、非农人口实际居住人口、常住人口城市人口等；还有分类人口概念若干，包括户籍人口、暂住人口、流动人口、农业人口、农村人口等（表1 ）；所采用的城市空间范围概念有近十种，包括市域、市区、规划区、主城区、建成区、规划建成区、中心区、中心城区等等（表2）；如果把空间与人口概念叠加在一起其组合情况就更加复杂多样。由此可见，尽管建设部也曾出台过一些相关规定，但在目前的城市规划中，“城市人口”依然是一个非常笼统、甚至模糊的概念，实际用于反映“城市人口规模”的具体概念很多，在运用上很不一致，与统计部门的人口概念也缺乏统一。

2.2统计口径不一致
    在城市规划的人口规模预测中，除了运用的概念多、不统一，还存在着相同概念下内涵不同的问题，或者说统计口径不一致的问题。例如表2 中，关于实际居住人口就有五种不同的计算方法；其中的常住人口或暂住人口也都有多种不同的统计口径，如暂住人口按照暂住时间长短有一年以上、半年以上、三个月以上等多种不同口径；我国第四次人口普查采用的是户籍人口加上居住满一年以上的流动人口，第五次人口普查对象是户籍人口加上居住满半年以上的流动人口。关于城镇人口，我国历次人口普查的统计口径都不一样（周一星，2006 ）。在不同的统计口径下，人口规模可能会出现巨大的差异。例如深圳2000年第五次人口普查是701万人．同年的《统计年鉴》人口为433 万人，相差了268 万人；差别主要出在对暂住人口的统计上。除了人口普查和年末统计公布人口数据，城市规划中还常采用公安、计生等部门的管理人口数据，相互之间的差别时常也会很大。由此可见，目前城市规划中的人口统计口径不一致问题相当突出，不仅造成现状人口规模的说法不一，而且直接影响到未来人口规模的预测结果。

2.3 方法运用很随意
    人口规模预测是人口学的主要研究领域，已有多种不同的预测方法。城市规划中的人口规模预测，在方法运用上一般是“拿来主义”，且以采用简单方法居多，常用的如综合增长率法、一元回归法等。案例分析发现，在城市规划中，人口预测方法的运用很不规范，具有较大的随意性，主要体现在四个方面：一是在选用什么方法上比较随意，一般倾向选择比较简单的方法，缺乏对针对性方法的慎重考虑和选择；二是在选用几种不同方法上比较随意，如在分析的案例中，最多的用了六种方法，多数选择了两三种方法，也有些只选用了一种方法；三是在参数赋值上非常随意，对于预测方法中的参数和自变量，多数是不加说明地直接赋一个值，有的采用了高、中、低不同方案，还发现个别案例是由预测结果反推的参数值；四是对预测方法及结果缺乏必要的校核，如运用相关分析方法预测，基本上都没有说明相关性或给出相关系数，更没有案例说明预测结果是否经过了必要的统计检验。

2.4 预测结果难追溯
    由于较难获取多个城市总体规划的人口专题研究报告，分析的城市总体规划案例主要以文本和说明书为主。在城市总体规划的文本和说明书中，对人口规模预测的表述都非常概略，多数缺乏必要的过程和依据性说明，有的甚至直接给出了预测结果。案例中对人口预测方法和过程做了交代的还不及案例总数的30 ％。由于人口规模预测的依据性内容缺失或者表述不清，从中很难辨别预测结果的可信度或可靠性。原则上讲，文本的表述力求简明扼要，但在说明书中应尽量做到使预测结果可追溯，起码要表明人口规模预测的基准年份、基础数据来源、统计口径、采用的预测方法、参数赋值及其来源或理由、必要的检验结果等内容。但是，在目前的城市规划成果中，很少能够做到这样。

3 预测的本质及其可以规范的方面
    预测是关于未来的有假设条件的说明；或者说预测是在假设一些前提条件成立的情况下对未来的一种推断，因此，预测既有客观、也有主观成分在其中。客观之处主要反映在对预测对象和影响要素之间定量关系的推断，通常是根据历史经验或现实分析得出，这也是预测科学性的一面；主观的地方是认为这种经验关系仍将适用于未来，而在预测时这点只能是假设，是无法验证的，这是预测不尽科学的一面。在预测期限未到之前，说某个预测准确或不准确都是缺乏客观依据的，只能说在某个假设条件成立的情况下，预测结果可能会是怎样；而到了预测期限之后，再评价预测结果的准确与否已经没有多大意义，于事无补了，这就是预测！
    因此预测的本质特征是具有科学和不科学的“两面性”；无论说明与否，预测中总蕴含有假设，而且预测本身是不可“预准”的。预测的这些本质特征决定了对其可能进行规范的主要方面如下：

3.1 关于客观依据性的要求
    既然预测具有科学性的一面，那么在预测中就应该尽量反映出这一点，充分表明预测的客观基础和现实依据，包括对现状基础的准确掌握，对预测方程的科学推导以及必要的验证。

3.2 关于假设条件的要求
    既然所有的预测都包含有假设条件，那么在给出预测结果的同时，应该对预测的假设条件或前提予以说明，并说明这样假设的理由或依据。

3.3 关于不同假设的要求
    预测是有假设条件的，而未来发展面临着很大的不确定性，因而有关未来的假设就不该是唯一的，应该尽量找出可能发生的各种假设情况，进行不同假设条件下的多万案预测。

4 人口规模预测应该规范的主要方面
    根据对城市规划人口规模预测中现存问题的分析，结合对预测本质特征的认识，针对《 人口规程》 应该规范的主要方面，提出了以下看法和建议：

4.1 规范概念
    概念运用上的混乱，已经成为城市人口规模预测中的主要问题之一。对一些基本概念进行界定并规范其在城市人口规模预测中的使用，便成为《 人口规程》 的基本任务。因此，根据《 城市规划编制办法》（建设部令第146 号），结合城市总体规划中人口规模预测的需要，通过对相关概念的分析和研究，在《人口规程》 中对包括诸如市（县）域、中心城区、规划范围、户籍人口、流动人口、常住人口、市（县）域总人口、城市人口规模、人口规模预测、预测基准年、预测目标年、预测年限、人口增长率、人口年增长率、人口结构等概念进行了定义，以明确和规范这些基本概念在城市规划人口规模预测中的使用。

4.2 统一口径
    针对城市规划中的人口数据统计口径不一致的问题，在界定和规范概念使用的基础上，还应进一步统一人口数据的统计口径。目前，造成我国城市人口规模统计上主要差异的是暂住人口，而且一些城市的暂住人口已经超过了户籍人口。为此，国家统计局已经做出规定，今后各省区、市在计算人均GDP 时将统一使用“常住人口”，不再按照户籍人口进行计算。
    城市规划中的现状和历史人口规模数据主要来自统计部门，统计部门是统计数据的权威部门，城市规划应该遵从统计上的相关规定。因此，关于城市规划中人口规模的计算，认为也应采用“常住人口”，并且宜采用第五次全国人口普查（简称五普）的统计口径，即户籍人口加上居住满半年以上的流动人口。具体来说，城镇体系规划中的市（县）域人口总体规模预测，应该采用市（县）域常住人口数据，在统计口径上与“五普”一致；关于市（县）域城镇人口和中心城区城镇人口规模的预测，首先应该符合有关城乡人口划分的规定，现行标准为国家统计局《 关于统计上划分城乡的暂行规定》（国统字〔 2006 〕 6 0号文），即采用规划范围内的城镇人口数据，并采用常住人口和五普口径。

4.3 多方案预测
    针对人口规模预测方法运用随意的问题，同时根据预测应有不同假设方案的要求，认为应在充分考虑城市发展状况、人口结构特征、数据可得性和有效性的基础上，规定选取不同方法进行人口规模的预测，并应进一步通过分类预测、参数及自变量不同赋值、引用相关预测结果等获得多个预测结果；然后，通过对多个预测结果统计特征值的计算来确定预测代表值或预测区间值。为了做到预测的多方案，在预测方法选取上，认为可将有些常用方法，如增长率法、相关分析法等作为必选方法；并且当城市面临用地紧缺、用水紧张、生态环境接近或超过负荷等情况时，必须选取相应的资源环境承载力预测方法进行预测；另外，在预测对象、范围、年限一致的情况下，还建议将其他部门相关研究成果中的人口规模预测作为不同方案纳入。

4.4说明依据
    为了使预测结果可追溯，还应对规划文本和说明书中的预测依据性表述提出明确要求，包括对现状、假设、预测方法以及必要检验结果的说明。关于现状基础数据，应对基准年人口规模、主要结构、空间分布等现状人口特征进行必要的表述。关于历史数据，应尽量给出不短于预测年限n 的系列历史人口规模数据，并计算分析人口年均增长率和分类预测依据的其它变化特征。关于预测方法运用，除了对所采用的预测方法进行必要的说明，还应表明假设条件和参数确定的依据，注明输入自变量的引用出处等。关于预测检验，应该说明诸如相关系数、必要的历史检验和结果验证等情况。关于预测结果，应针对各重点预测年份，反映其最终确定的预测区间值和代表值。在规划文本和说明书中，还建议用图、表等简要形式反映人口规模的历史演变、现状特征、方法选取、参数和自变量赋值以及预测结果等汇总情况，如用增长曲线图直观表达历史及未来城市人口规模的增长变化趋势。总之，在规划文本中的表述可简明扼要，但在说明书中应该表明预测的依据，作为预测结果的必要支撑。

5 结论
    关于预测，国外有句很流行的说法——“预测唯一准确的就是它的不准”！ 这说明了预测不准的问题并不仅仅存在于城市规划的人口规模预测，而是普遍存在于所有的预测当中，这主要是由预测“既科学、又不科学”的两面性所决定的；并且，在预测目标年到来之前，很难说某个预测准确与否。然而，与未来相关的一切筹划活动又都离不开预测，城市规划也不例外。所以，预测只是关于未来的有假设条件的说明。
    编制《 人口规程》 的主要目的，是为了指导和规范城市总体规划中的人口规模预测，并作为城市总体规划审查过程中对未来人口规模进行核证的依据。无疑人们会寄希望于《人口规程》 能够使人口规模预测结果变得更加可靠和准确。但是从前面的分析不难看出，《 人口规程》 是无法从根本上解决预测不准问题的，能够解决的主要是不规范问题，重点是目前城市规划人口规模预测中存在的有关概念，口径、方法，表述等种种不规范的问题；只能通过解决不规范问题，试图使预测结果变得较为可靠，或者只能避免由于“不规范”所导致的“不准确”问题。
    （深圳市城市规划设计研究院《 城市人口规模预刚规程》 编制组成员主要有彭震、邝瑞景、阎川、韩娇。他们的工作为这篇文章的完成提供了必要的支撑，特此说明并表示感谢。）

参考文献
1深圳市城市规划设计研究院.城市人口规模预测规程（初稿）［z］.2006 .
2 周一星．城市研究的第一科学问题是墓本概念的正确性［J］．城市规划学刊，2 006 , (1) : 1一5 .
3 Armstrong J C ．long 一Range Forecasting—From Crystal Ball to Computer［M］.New York : John  Wiley＆Sons , 1978 .
4 Ascher W Forecasting an Appraisal for policy—Makers and Planners ［M］ .Baltimore  and  London : The Johns  HopKings  University  Press , 1978 .

（本文原载于《城市规划》2007年第4期）
 
黎民 发表于 2008-06-12 18:12 | 阅读 (128) | 评论 ( 0)
 
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