1. 引言
    土地资源是经济社会发展的主要载体，伴随着土地的逐步市场化，土地出让已成为地方政府的重要财源。近年来各地政府为了招商引资，大规模占用农地进行开发，造成大量土地资源闲置，引发了失地农民的社会问题。为了更好的处理经济社会与生态的关系，中央对于土地违法等问题上一直保持着“高压”姿态，土地调控政策的运用也是不遗余力，但是总体的实施效果还不是非常明显，显然“上有政策，下有对策”的现象依然普遍存在。
    一方面，我国需要大力推进城市化，将大量的农村剩余劳动力转移到城镇，这就必然带来对土地及其空间资源的大量需求。另一方面，我国需要建设和谐社会，需要寻求一种理性的发展模式，要求用更少的土地资源获得更好的产出，确保土地等资源的可持续发展。因此，这之间就需要寻求一种平衡，实现城市化的健康良性发展。
    不可否认，中央政府可以通过一系列政策工具的搭配，加强城市总体规划、土地利用总体规划的指标管理，实行分区域土地的监察，以加强对城市发展的监测与调控。但是，如何更好的发挥地方政府在土地资源的综合调控与管理的作用，更好的落实经济社会生态协调发展的目标，在新时期显得更为重要。
    深圳是个快速城市化的城市，发展历史虽然只有二十余年，但是粗放型的发展模式带来了土地和空间、能源和水资源、人口、环境等四个“难以为继”，让这个城市很快就面临发展模式转型的压力。本文结合该市的土地综合调控管理实践开展了一些研究，以期为相关城市提供一些借鉴。

2. 加强城市建设用地供应的计划管理
    为了创新规划实施机制，深圳市提出建立近期建设规划年度实施计划的制度。该项制度是在深圳市建市以来首次城市规划工作会议上确定的，根据深圳市2005年颁布实施的《关于进一步加强城市规划工作的决定》，城市近期建设规划年度实施计划主要包括全市建设项目用地计划、城中村（旧村）与旧城改造计划、市政基础设施建设计划等内容，要求在全市各类建设项目用地预申报基础上，根据实施城市规划的需要，对全市建设项目用地进行安排。
    为更好的加强建设用地供应的计划管理，完善年度实施计划制度，应做好以下几点：
    一是近期建设更好年度实施计划应确定新增建设用地供应量、普通商品住宅、政策性住房与其他经营性用地、产业用地规模和空间分布、政府投资的公益型设施项目用地、生态控制线内用地清退等计划的强制性内容，要求各部门严格执行。
    二是将年度实施计划的各类用地指标分解到各区，建立计划台账、指标核销及计划调整制度。列入计划的，加快审批，进一步增速提效，没有列入计划的，原则上不予安排用地；属政府投资的公共设施和重大项目的，须经市政府同意调整计划后，方可办理有关规划用地手续。将计划指标与辖区违法用地、处理历史遗留问题安排的用地挂钩，对辖区建设用地总量进行全面控制，用地指标与土地利用年度指标相衔接，确保年度新增建设用地总量不突破国家下达的计划指标。
    三是建立年度实施计划执行的信息通报和定期检查机制，加强计划执行的动态跟踪，各区政府、市各职能部门按计划要求推进主管建设项目的开发建设，每季度向市规划部门通报建设项目的推进情况，提出项目推进需统筹解决的问题，由市规划部门汇总后向市政府报告。市政府根据计划执行情况，结合各部门的任务分工，对部门的工作绩效进行考核。
    四是加快出台《深圳市近期建设规划年度实施计划管理办法》，加快年度计划管理办法的制定工作，依法规范计划的编制内容、编制程序和实施保障，对外，明确市各职能部门在计划制定和实施的职责，对内，明确规划行政许可和建设用地审批管理的工作程序和要求。

3.实施工业用地的全面招拍挂工作
    发达国家的实践证明，土地资源的市场化是促进土地资源高效集约配置的重要手段。深圳作为我国改革创新的前沿，在土地资源市场化方面已经做了积极探索，完成了除工业用地外所有经营性用地的市场化配置。为了更好的推进工业用地的招拍挂工作，促进产业结构的提升，在工业用地招拍挂方面，必须设立必要的门槛，按照空间资源优化配置与功能布局的要求，做好招拍挂参与单位的资格等前置条件设定、规划实施要求等前期要求的梳理，对应于不同的投资强度、单位土地产出水平，提出可用于挂牌拍卖的地块规模标准。借鉴香港的“勾地”制度，结合深圳的发展实际，提出如下具体举措：

3.1借鉴香港“勾地”制，建立具深圳特色的招拍挂制度
    深圳的招拍挂工作走在全国前列，在国发31号文之后，深圳提出要全面实施土地的招拍挂，就是说不仅是住宅及其他经营性用地全面实行招拍挂，产业用地也要实施全面的招拍挂。从深圳实施的土地招拍挂工作看，依然存在两方面的问题，一是出现招拍挂土地不符合市场需求而导致土地流拍，影响土地市场的信心；二是随着土地资源日趋稀缺和可供出让的地块减少，面临着招拍挂地块选址难的问题。
    香港的勾地制度，是指政府土地管理部门定期向公众发布一份可供出让土地的清单(通常按年度发布)，让开发商自行研究，从清单中“勾”出合适的地块，与政府磋商，并最终向政府出价。香港的“勾地”制度是在1998年地价大幅度下跌，冲击港府的土地拍卖政策的情况，为了保证土地不被贱卖而推出的。深圳目前不存在土地被贱卖的可能，但是也出现了土地流拍的现象。为了更好的推进土地的招拍挂工作，可以借鉴香港两方面的做法：一是提前公布可供出让的土地清单，为发展商提供相对透明的信息；二是提前了解了发展商的诉求，从而可以在招拍挂地块选择上更好的满足市场的需求。因此，在推进深圳土地的招拍挂工作方面，需要做好以下几点：
    ——依托年度建设项目用地预申报这个平台，要求全市各建设单位必须就下年度的建设项目用地需求进行申报，公益型设施项目用地申报由政府各部门承担，工业用地、住宅用地和商业性设施等其他经营性用地可由社会各主体申报。
    ——在摸清政府家底的基础上，提出可供市场选择的政府掌控的土地，在产业方面，提供高新园区和产业聚集基地可供出让的地块清单，在住宅及其他经营性用地方面，可以提出各级中心、重要居住片区可供出让的地块清单。建设单位或是发展商凡对可供出让的地块有兴趣，均可通过预申报的方式向政府提出自身的发展诉求。
    ——在全面推进产业用地招拍挂工作前，限期解决产业用地协议出让的历史遗留问题。按照国发31号文和深府[2006]247号，深圳将全面实施产业用地的招拍挂。考虑到在31号文前已核发选址意见书产业用地尚有6.4平方公里（其中，工业项目用地4.8平方公里，仓储物流项目用地1.6平方公里），建议针对在（国发31号文日期）前后已发选址意见书尚未上政府常务会的产业项目用地，分别提出针对性的解决方案，更好的处理政策出台前后的历史遗留问题。

3.2建立部门联席工作会议制度，统筹推进土地招拍挂工作
    加大深圳市政府对土地市场化配置的统筹工作，建立土地招拍挂出让的联席会议制度，成立以常务副市长为组长，市规划局、市国房局、市财政局、市贸工局、市交通局（物流办）、市高新技术产业带办、市建筑工务署、市农林渔业局、各区政府共同参加的领导小组，办公室设在市规划局，加大用地清理、征地拆迁、土地开发与市政配套工作力度，确保土地资源市场化的顺利实施。
    建立招拍挂工作领导小组的季度例会制度；每季度召集领导小组成员会议，定期讨论和解决土地资源市场化工作遇到的问题，部署下季度的招拍挂工作。每次例会，各部门需对各自职权范围内的土地整备的相关工作进行总结，并就前一阶段工作中存在的问题进行协调和磋商；并就下一阶段的工作重点，以及需要各部门协同配合的方面达成一致意见。
    明确招拍挂工作的部门责任分工，规划部门依据近期建设规划年度实施计划确定招拍挂专项内容，各部门按照任务分工，承担草案的专项审议任务，市土地管理部门对上述地块进行权属审核；市政府工业管理部门会同高新技术产业带（园区）、大工业区管理部门，确定企业或项目准入条件；市政府环境管理部门负责确定项目的环保要求；市政府农林渔业管理部门负责核实出让地块不在基本农田和农业保护区、林地等保护用地范围内。各部门专项审议后，交领导小组审议，并报市政府批准。

3.3调整建设用地供应年期，加大对土地的掌控力度
    考虑到企业的生命周期，结合深圳的实际情况，丰富建设用地供应方式，建立起“长期与短期结合，出租与出让并存”的弹性供应模式。
将产业用地的出让年限限定在20年以内，并且将土地出让的年限的长短与土地出让价格挂钩，即出让年限较短的产业项目用地，在确定招拍挂底价时，在相关规定的基础上可以适当下调；反之，出让年限越长的产业项目用地，其招拍挂底价越高。
    对于规划确定的重点预控地区或储备地区，可以通过临时用地和短期出让的方式满足当前的用地需求。当大规模开发时机成熟，政府想要启动该地区发展时，能以较低的成本将该地区的土地予以收回，用作新的发展用途。

4. 加强重点地区和重大项目用地清理与整备工作力度
    由于深圳特区外长期采用农村型的土地管理体制，缺乏很有效的城市规划管理，大量土地资源被原居民占据，产生大量的违法用地。而且，特区外大量土地已经经历了多次的土地“黑市”交易，土地权属连政府也没有办法掌握。最后的结果是，深圳经济特区的土地被消耗完后，政府将特区外作为重点地区，作为未来开发建设的新城所在。这时候不难发现，大量的土地权属纠纷、遍地都是违法用地，想要安排新的高端产业和公益型设施项目，已经是遭遇土地产权的问题。要保障重点地区和重大项目建设，真正做到“一个标准管理、一个池子蓄水、一个龙头放水”，必须结合城市化转地收尾工作，做好用地清理、控制与整备力度，确保做到在需要用地时有地可供，切实保障城市各项事业发展。

4.1建立建设用地定期清查机制
    开展全市的建设用地变更调查、建设用地清查和地籍普查工作，为形成建设用地有效供应奠定基础。结合城市化转地收尾工作，同步开展全市的土地利用变更调查、建设用地清查和地籍普查工作，重点对政府可储备用地进行土地权属的调查，可先由重点地区开始，逐步将调查范围扩大到全市，全面摸清家底，为全市建设用地的统筹安排奠定基础。这项工作的进行，不仅可以实现对现状建设用地规模的定期跟踪，方便建设用地统计，促进年度建设用地的供应与土地利用年度计划的衔接，还可结合地籍调查对灰色地带进行全面清查，以避免出现嘉达化工项目选址难以落实的尴尬局面。

4.2开展中长期土地整备规划，保证重点地区和重大项目开发建设
    开展中长期土地整备规划的研究，以保证重点地区和重大项目为核心加强土地整备。配合城市总体规划和近期建设规划编制，开展土地整备中长期规划的研究，将用地权属清理、征地拆迁、土地开发与市政配套、土地控制等纳入土地整备内容，明确规划期内土地整备的重点片区、需重点开展的工作，加强对全市土地整备工作的指导。

4.3将年度土地整备安排作为年度实施计划的重要专项内容
    将土地整备作为年度实施计划的重要专项内容，根据城市规划实施要求，分步骤落实中长期和近期土地整备规划内容。土地整备工作的实施，应依托前述的招拍挂的多部门参与的联席会议，责成市土地管理部门、各区政府按照土地整备专项内容要求，同步开展用地清理、征地拆迁和土地开发等前期工作。
    在年度实施计划执行过程中，针对建设项目安排工作中面临的地块权属不清、地块内已有违法建筑、土地开发与市政配套工作滞后等问题，制定土地整备专项内容，并按计划推进用地清理、征地拆迁、收地、土地开发等工作。凡土地整备工作进展顺利，在年度内能形成供地条件的，可在每年的中期通过计划调整程序，直接纳入当年的计划。

4.4构建“双库”：“地块备选库”和“项目备选库”
    针对当前深圳仍存在部分政府投资的公益型设施项目推进乏力、各类建设项目需求超出了建设用地供给能力两方面的问题，构建地块备选库和项目备选库，有针对性地对建设项目安排与用地管理工作进行改进。地块备选库实质上是为了增加“地源”而设的，就是将权属清理、违法处理、土地开发工作等地块的前期工作前置，形成建设用地的有效供应，将完成相应的土地整备工作、清理“干净”的地块作为建设用地空地库，作为安排建设项目的地块备选库。而项目备选库是为充分了解市场需求而设置的，可以依托年度建设项目用地预申报工作，形成产业项目备选库、公共与交通市政设施项目库、住宅及其经营性用地项目备选库，在充分了解市场需求基础上，合理安排各类用地。
    近期地块备选库的工作开展，可围绕重大项目开展和政府投资的公益型设施项目进行，对地块内存在权属纠纷、地块已有少量违法建筑、与地块开发建设相配合的土地前期工作滞后等问题，提前开展工作，待地块相关整备工作完成后，直接纳入地块备选库。
    近期项目备选库的工作开展，可以依托每年的建设项目用地预申报，由政府部门、建设单位和发展商组织建设项目的预申报，形成了相应的建设项目库，政府可以充分了解市场主体的发展需求，进而在满足政府调控目标前提下，更好的开展建设项目用地供应与审批管理。

5. 加快推进城市更新工作
    城市更新工作的推进，可以有效缓解新增建设用地供应的压力，为深圳的用地总量控制与结构优化创造了一个良好的政策环境。

5.1加强旧工业区改造的混合用途研究，完善相应的政策配套
    香港规划署为了增加工业楼宇的弹性，曾提出一种新的土地用途分区，称为“商贸地带”。“商贸地带”基本上是就业地区，容许三种主要经济活动，包括：无污染性工业，一般办公室及商业用途。可设于同一大厦或分区内而无须做出规划申请，至于“商贸地带”内实际的发展混合比例则可由市场决定。其中拟允许的用途范围如下：写字楼；商业；无污染性工业；工业行政及管理；出入口贸易写字楼；工业产品的测试、装配及品质控制；研究、开发、培训及设计；高科技、产品生产前后的工序；数据处理及信息科技；服务性及传媒制作；销售及市场推广；贮存及分发；陈列室。
    对于深圳而言，土地使用混合用途可以通过在同一地块上叠加许多兼容性用途，在城市的每一个分区甚至某个具体的地块，通过平衡不同的用途，可以容纳、促进和保证混合用途，提高土地利用的集约化程度。
    在规划上，可参考香港的经验，引入 “混合用地”和“工贸地带”的土地分区概念，给予土地或楼宇用途高度灵活性，使可以更快地回应市场转变的需求。鼓励无染工业、普通办公和商业等用途的混合发展。
    开展混合用途的土地与建筑使用相关政策的前期研究，明确适合混合的产业类型、混合的建筑比例限制、申请程序和适用的地价政策等内容，逐步规范和引导旧工业区改造工作。要加大土地监察工作力度，加强规划、国土、工商、房管等部门的合作，要求改变用途的楼宇，必须按照商业地价征收土地使用费和相应的级差地租，减少和杜绝国土资产的流失，创造公平、良好的法制竞争环境。

5.2引导大型发展商参与旧工业区改造，满足更多高端产业需求
    深圳目前存在大力旧工业区和零星工业用地，尤其是特区外许多土地被低端产业占据，如何整合现有零散工业园区，提高产业用地的产出效益，提供更多可以容纳高端产业的有效空间，将是深圳工业发展必然要面临的问题。
    在旧工业区改造的政策引导上，除执行现有关于工业区升级改造的政策外，应引导和鼓励大型发展商通过参与旧工业区改造，改变特区外传统的以原村镇推动为主的工业发展模式，鼓励大型发展商参与旧工业区改造，整合零散工业用地资源，尤其是特区外大量存在的村办工业园和零散的工业用地。通过收购原旧工业区的零散工业用地产权，或与原业主的协商合作等方式，加大资本投入，对旧工业区进行重新策划、包装、整合，提高旧工业区的土地产出效益，提供更多可以容纳高端产业功能的城市空间。
    政府应逐步规范和加强对旧工业区改造的引导，鼓励发展商提高容积率、针对市场需求开发灵活的工业物业等行为，除容纳工贸混合用途外，要严格限制发展商改变工业区的工业主导用途。引入大型发展商的改造模式应严格限定在旧工业区的升级改造项目上。

5.3加大规划引导力度，结合城市更新完善公共配套设施
    长期以来，由于特区内外长期的二元结构，特区外采用农村型的管理模式，加上公共设施用地常常被其他用地挤占，特区外公共设施配套水平远远无法达到城市的标准，鉴于特区外剩余可建设用地很少，要全面推进特区外宝安龙岗两区城市化，必然要通过城中村（旧村）和旧工业区的改造，完善公共设施的配套水平。
    ——对规划为公共设施的局部地段或是地块的更新活动进行控制，城市更新优先满足公共设施项目用地需求。按照规划实施要求，对规划为公共设施用地的局部地段或是地块的更新活动进行控制，功能置换的工业用地必须优先满足公共设施发展需求。鼓励原有公共设施用地的挖潜改造，可通过提高开发强度、增加周边零星用地等方式途径进行改扩建，提高公共设施配套水平。
    ——严格控制现状市政基础设施用地的更新活动，考虑到市政基础设施项目普遍存在居民抵触、用地难以落实等问题，为了保证今后的市政基础设施用地供应，更好的满足全市的市政设施需求，应严格控制现状市政基础设施用地的更新改造工作，尤其是限制设施用地改居住和商业办公用地功能。原则上，凡是现状为市政基础设施的用地，更新改造应优先安排市政基础设施，确因周边功能已发生了重大调整，原有市政设施难以与周边功能协调，才可以批准市政设施改为其他功能的更新改造行为。
    ——采用容积率奖励的方式，鼓励市场参与公共设施的建设。加强政策引导，鼓励私有资本介入城市配套设施领域。对于提供公共设施的原业主或者开发商，政府可以对项目的其他建筑给予一定的容积率奖励。对市场改造动力强的改造项目，尽可能加以整合，补足学校、公园、球场等公共配套设施。对于市场改造动力小的改造项目，可以通过资金的奖励、容积率奖励、容积率转移、换地等多方式搭配组合，激励原业主、开发商配建和完善公共设施。在容积率奖励时，需考虑到城市发展的密度、片区建筑总量及公共设施服务水平等。

6. 完善土地使用和交易的税费调节机制
    要界定政府与市场的分工，让政府从发展经济的烦杂事务中抽身出来，集中精力搞好政府应该干好的事情，必须健全与完善建设用地调控机制，健全与完善综合调控手段。

6.1开展物业税的前期研究工作，做好物业税的“空转”试点工作
    在缺乏土地增值部分的税费调节机制的前提下，将导致企业追求土地自然增值而囤积土地的投机行为。利用深圳开展的物业税“空转”试点工作，研究将土地使用费为分年度交缴，结合土地因为经济社会发展和土地开发工作而增值部分的税赋，合并在物业税中收归国有，可有效遏制企业囤积土地的逐利倾向，并作为公共财政的重要来源。

6.2加大土地交易的税费调节力度，抑止土地的投机行为
    土地的频繁交易与流转，可能致使土地偏离原有的价值，进而产生土地市场的泡沫，影响经济社会正常运行，政府有必要对短期频繁的土地交易进行闲置，抬高短期的土地交易行为。
    建议将目前土地交易涉及的税收合并，征收土地交易税，实行与土地交易时间相关税率，时间越短则税率越高，限制短期土地的频繁交易行为，鼓励土地加快开发建设。当然，经审核确属于企业缺乏开发能力无力开发建设进行转让的，企业可按照一定的程序申请，经政府审核后，可由政府优先按照市场评估价进行回购，或者给予一定的交易税费减免。

6.3加强土地交易的监管力度，完善土地交易申报登记制度
    任何土地的交易行为必须到相关部门（如土地房地产交易中心）进行申报和登记，否则对土地转让行为不予认定。交易的价格和方式可以通过谈判由交易的双方协商确定，也可以通过公开的招标拍卖挂牌等方式确定。但无论采取何种方式，政府均有权根据相关规定对交易的内容进行审查，未通过审查的交易，政府有权限制甚至禁止该交易行为的发生。此外，若交易过程中，涉及到土地用途的改变，必须经市规划主管部门根据相关规划审查后报市政府批准。（感谢邹兵教授级高级规划师和周丽亚高级规划规划师对本文的指导，文中错漏之处概由本人负责）