[摘要] 本文首先对深圳市土地供应计划运行机制及13年来的运行效果进行分析，在肯定土地供应计划在促进城市规划实施和保证城市建设资金良性循环中所起的积极作用的同时，提出了计划编制与实施过程中存在的规划导向功能有待加强、中长期计划缺乏、实施约束力度偏弱、计划实施跟踪控制力度不够等问题，并针对这些问题提出了强化规划导向作用、建立中长期和年度计划相结合的完整计划体系、增强对计划的检讨与跟踪等若干建议。
[关键词] 土地开发供应计划；规划导向

一、 运行背景
深圳市从1988年开始编制和执行土地开发供应计划，其背景有二：一是土地使用制度改革，二是用土地收入成立国土基金，专门用于土地征用、土地开发与城市基础设施配套。
计划经济体制下的传统土地供应制度，以对土地实行单一的行政划拨供给制和无偿、无限期使用，以及排斥市场流通为特征，这种计划色彩浓厚的传统土地开发供应管理制度不能适应深圳市场经济体制改革的要求，也不利于合理、节约使用土地，实现城市建设资金的良性循环，存在诸多弊端，亟待改革。
从1986年起，深圳市开始探索适应社会主义市场经济的土地管理体制。1987年2月，深圳市委、市政府批准了《深圳经济特区土地管理体制改革方案》，提出在坚持土地社会主义公有制的基础上，实行土地有偿、有限期使用制度，建立规范化的土地开发供应计划制度。深圳市之所以要建立土地开发供应计划制度，是出于如下一些考虑：一是城市建设资金缺乏，需要通过改革土地开发供应管理制度开辟新的财源；二是深圳市经济体制改革和市场经济的发展客观上要求土地这一最基本的生产要素投放市场以完善社会主义市场体系；三是深圳市地少人多、耕地不足和大规模经济建设占用土地带来的土地危机，迫切需要寻求一种有效的土地开发供应计划机制，以遏止土地资源的浪费，而传统的土地供应制度无法解决上述矛盾。国土基金与城市财政的分离，又加大了土地开发供应管理制度改革的迫切性。在此背景下，深圳市从1988年起开始探索适应社会主义市场经济体制的土地开发供应计划制度。

二、运行机制与实施效果
通过十余年来不断总结得失，深圳市土地开发供应计划现已形成一个目标明确、体系比较完整、内容比较充实、形式比较规范的适合深圳市实际情况的土地开发供应计划。深圳市现行土地开发供应计划体系包括：①土地使用权出让金及土地开发基金平衡计划；②土地开发计划；③土地出让计划；④土地开发基金投资市政工程计划；⑤固定资产投资项目计划；⑥住宅区配套工程计划；⑦商品房预售计划；⑧成片开发区土地开发计划；⑨成片开发区土地转让计划。
深圳市土地开发供应计划根据对土地市场预测情况以及社会经济发展计划、深圳市城市规划制订，经市政府批准后，纳入全市的年度社会经济发展计划，并公布实施。
深圳市土地开发供应计划目前基本可划分为两大块，一块是供应市场的，一块是供应非市场的。供应市场这一块所涉及的基建计划由市规划与国土资源局管理与执行，在执行中按市场实际情况适当调整。房地产市场“热”时则少卖，住宅多就不批或少批住宅用地，运用出让土地来调控整个房地产市场，适应社会经济发展需要。供应非市场这一块的计划仍按计划模式来运作，即先计划立项，再报市规划国土领导小组批地。
经过十几年的运作，土地开发供应计划执行情况总体良好，近几年执行情况详见表1：

深圳市土地开发供应计划基本实现了控制城市建设用地增量、平衡城市建设资金等目标。土地作为资源，在配置上实现了市场化；作为资产已经成为政府的重要财源；作为生产要素，已经成为政府调控经济的重要手段。深圳市土地开发供应计划突出表现在以下两个方面：
1、规划导向性
土地开发供应计划在编制过程中是以土地利用总体规划和城市规划作为主要依据，反过来，土地供应计划的实施又可以保证土地利用总体规划和城市规划的实施，这主要表现以几个方面：
（1）深圳市年度土地供应计划的出让土地的用地性质是依据城市总体规划、分区规划和法定图则来确定的，由于其是土地供应的执行计划，可操作性较强，它的实施直接保证了城市规划的实施。
（2）通过土地开发供应计划保证重点发展区域的开发。政府通过土地供应计划来合理分配资金投向，并按照规划的要求组织土地出让，确保重点发展区域的基础设施适度超前建设，以此来引导城市开发方向。
2、纠正土地市场运行的偏差
国民经济和社会发展计划难以直接担当土地市场的调节角色，必须通过土地开发供应计划这个“桥梁”来发挥作用。开发商对土地需求及开发往往有一定盲目性，开发商的投资信息通过市场调查、同行交流或政府公报而得。在土地市场上，问题不在于土地市场运行是否出现偏差，而在于经济调控力是否能够纠正这些偏差。由于土地的开发和使用单位本身的局限性，不可能了解国民经济发展和城市建设全局，从国民经济综合平衡和城市总体布局的角度来安排自己的活动，土地市场的运行往往会出现偏差。土地开发供应计划能够使土地市场迅速摆脱调节功能紊乱的境地，并对造成的后果采取必要的补救办法
近年来，深圳市土地开发供应计划的市场指导作用日益增强。暂停供应办公及高层住宅用地、限制合作建房及商品房用地、控制土地出让规模等设想在计划中得到体现。
但深圳市土地开发供应计划毕竟是一项探索性工作，在实施方面也存在着如下一些问题：深圳市土地开发供应计划目前只是年度计划，尚未形成长期、中期和年度计划相结合的完整序列；土地出让计划未完全在空间上定位，不能充分发挥与城市规划协调从而引导规划实施的作用；从实施效果上看，土地开发供应计划的约束力较弱，受房地产市场波动、大型建设项目资金需求等因素影响，超计划或未完成计划的情况较为普遍；对计划实施的跟踪控制力度不够。

三、土地开发供应计划的调整与完善
针对目前深圳市土地开发供应计划在编制和实施中存在的问题，土地开发供应计划体系调整与完善目标应为：借鉴香港经验，建立“一个中心（城市规划）、两条主线（土地与资金）、三个时期（长期计划、中期计划和年度计划）”的规划导向型土地开发供应计划体系，与全国土地管理计划、土地利用总体规划、城市规划和国民经济与社会发展计划密切衔接，并对城市房地产市场进行宏观调控。
1、加强城市规划对土地开发供应计划的导向作用
城市总体规划对城市用地做出合理的安排，要靠中长期的土地供应计划进行部署，分区规划、法定图则对城市用地进行具体配置，要靠年度土地供应计划具体落实。城市规划控制城市用地总量、用地结构和用地强度，土地开发供应计划控制土地出让时序，两者相辅相成，缺一不可。只有规划没有计划，规划只能是“墙上挂挂”，难以实现；只订计划而不遵循规划，只会是无的放矢，城市建设只能是杂乱无章的。
城市规划对土地开发供应计划的导向作用表现在土地出让总规模、用地性质、开发强度、空间布局和市政基础设施配套（国土基金支出）等几个方面，目前深圳市土地开发供应计划与城市规划衔接不够紧密，主要表现在两个方面：一方面是土地供应计划在确定土地出让总量时未充分考虑与城市规划的衔接；另一方面是土地供应计划在制定土地出让计划时，较侧重于土地出让量，对出让土地的空间定位考虑不够。要加强深圳市土地开发供应计划的规划导向，应从这两个方面着手。
（1）以城市规划为依据，确定土地出让量
依据城市总体规划、土地利用总体规划来确定中长期土地出让总量，这在下文中将有所论述，在确定了中长期土地出让总量的基础上，再根据中长期出让总量确定年度土地出让量，这就可以确保在土地出让总量控制方面，土地供应计划是与城市总体规划、土地利用总体规划是相一致的。
（2）以城市规划为依据，增加土地出让计划的空间定位内容
在与城市规划的衔接方面，由于香港的分区计划大纲图具有法律效力，制定土地供应计划时必须符合分区计划大纲图和其它一系列图则。而深圳土地利用总体规划和多数城市规划并非以法规形式公布，土地开发供应计划有时难免会与这些规划发生冲突，这就只能依靠政府各部门之间的协调。由于法定图则是法定的，年度土地开发供应计划的制定必须以法定图则为依据。
2、增加长期、中期开发供应计划，以形成长期、中期和年度计划相结合的完整体系。
深圳市目前的土地开发供应计划以年度计划为主，缺乏中、长期土地开发供应计划，计划在年际间的相互协调不足，各年度计划的统筹协调较差。同时，也与土地总量调控的宏观性特征相背离。而且，更重要的是，单一的年度计划也限制了其与城市规划、国民经济与社会发展计划的紧密联系。因此，应在现有计划体系的基础上着力增加中、长期计划的相关内容，完善土地开发供应计划体系的时间序列，切实保障城市规划、国民经济与社会发展计划相关内容在土地开发供应计划中的有效实现。
长期土地开发供应计划，一般指10年以上的土地开发供应计划，主要制定长远的、战略性的土地开发利用管理目标、基本方针和策略。它依据国民经济和社会发展规划、城市规划和土地利用总体规划进行土地开发供应全面系统的部署和安排，是制定中期土地开发供应计划的依据。
中期土地开发供应计划，一般指5年左右的土地开发供应计划。它要依据于土地开发利用长期计划、城市规划和土地利用总体规划，同时它又是编制年度土地开发供应计划的依据。中期土地开发供应计划与整个国民经济和社会发展的五年计划期限一致，它是根据中期的预测趋势，制定中期的土地开发供应控制目标，规定相应的建设用地管理任务和调节措施。以五年为期来编制土地开发供应的中期计划，与长期计划相比，周期比较短，可以对建设用地需求的发展趋势和前景做出比较准确的估计，因而可以制定比较切合实际的任务和比较合理的计划控制指标，而同年度计划相比，它又以五年的时间跨度足以贯彻执行某些主要的土地开发供应计划调节措施，保证土地开发供应计划控制目标的实现，同时可以避免年度计划中因缺乏预见性而采取的某些简单的行政干预对土地开发供应带来的不良影响，给那些较大的跨年度的建设项目创造稳定的环境。因此，中期土地开发供应计划是很重要的，在整个土地开发供应计划体系中应起到承上启下的作用。
在建立土地开发供应长期、中期和年度计划的完整体系及协调各计划关系方面，我们可借鉴香港作法：香港批地计划分为下一财政年度的卖地计划和后四个年度的土地发展计划，即“1+4”计划，计划逐年滚动，卖地计划是定位的，而发展计划仅定量。这样，既包含了年度计划，又与中期计划相衔接，并且可根据计划的执行情况和市场需求的变化逐年推进、调整；在必要时还可依据土地发展计划对年度的卖地计划进行适当调整，既满足社会经济发展和市场需求，又不影响计划的延续性。但由于我国国民经济和社会发展计划为五年期固定的，而非逐年推进，因此土地开发供应计划如何与该计划衔接，尚有待进一步研究。
3、深化落实国土基金使用，加强计划与国民经济发展计划的衔接
土地开发供应计划的制定应以国民经济发展计划为依据，深化落实社会固定资产投资中由国土基金承担的部分，如土地开发、市政工程、住宅区配套等固定资产投资。目前深圳市土地开发供应计划对这类国土基金使用的计划调控有待深化落实，尤其是对由市土地开发基金投资的全市重点基础设施建设缺乏统一管理。因此，宜新建相关计划，在时间与资金上对全市重点基础设施建设进行协调，合理安排建设进度。又因基础设施建设一般建设工期较长，多跨年度，故新增计划应为中、长期计划（如5～10年）。
4、重视土地整理，实现存量土地的有效调控
十余年来，深圳市的土地开发供应对象一直以增量土地为主，未利用土地资源不断减少，2000年末全市建成区面积已占可建设用地面积的60%，这就要求土地管理（主要为土地开发出让）的主要对象应逐步由增量土地市场向存量土地市场转移，远景土地开发管理的主要内容应是全市存量土地开发整理的有效调控，尤其是闲置土地的开发管理。
从现有的土地资源分布和利用情况分析，通过土地整理，深圳市仍可增加其土地开发潜力。随着全国土地整理的迅速发展，深圳市宜以此为契机，将全市土地管理的重心有目的、有计划的由增量土地市场向存量土地市场转移。由于旧城（村）改造是土地整理的重要内容，因此，深圳市土地开发供应计划中可新增“深圳市旧城改造计划”和“深圳市旧村改造计划”等内容，对存量土地开发整理进行有效调控。
5、增大计划管理内容，有效调控房地产市场
当前，深圳市房屋市场流通除商品房销售与商品房预售等二级市场外，还包括合作建房和自用房转商品房出售等三级市场，并且三级市场所占比例有不断上升的趋势。显然，政府对房地产市场的宏观调控应将这几个方面同时纳入其中。尤其是合作建房和自用房转商品房出售市场亟待规范，更需加强计划管理，进行总量控制。因此，可考虑新建“深圳市商品房供应计划”，从多级市场对比的角度对房地产市场进行总量调控，以有效避免三级市场对一、二级市场的冲击。同时，可新增“深圳市合作建房计划”和“深圳市自用房转商品房出售计划”，与原有的“深圳市商品房预售计划”一起对深圳市各种途径的房地产供应分别进行调控。
香港的卖地和土地发展计划，从宏观和微观两方面对房地产用地进行了控制，这种做法值得我们借鉴。其卖地和土地发展计划在对土地的不同用途分类时，不仅单列了住宅用地，还按照建屋密度进行了细分；对于建屋计划用地，分别列出了公营房屋、私人住宅楼宇和私人机构参建房屋计划等的土地供应计划量，并以“预计住宅单位数量”为指标对这些土地供应的建屋计划进行了控制。在微观方面，政府对拍卖、招标及申请售卖的每幅土地都规定了具体用途和地积比率，并在批地条款中做出了更具体的要求。通过这些措施，政府既保持了房地产市场的自由运作，又有效地进行了必要和适度的干预。深圳市在这些方面也进行了有益的探索，但相对香港而言，还可以进一步改进。
香港政府在计划之外还额外提供土地给房屋委员会依据公房计划兴建公营房屋，这与深圳市对党政机关和市政建设用地实行非市场的计划模式管理是类似的，但深圳市在计划模式管理方面也应简化审批程序，加强监管力度。
6、借鉴香港作法，在计划编制与实施过程中，明确咨询机构的职能
香港在编制计划前，主要由非官方人士组成的常设咨询机构——土地及建设咨询委员会在对全港的土地需求、土地使用情况和房地产市场的现状及趋势评估的基础上提出建议，供政府部门参考。该委员会还定期对主要土地用途的需求和供应进行检讨，以了解长期土地供求的最新情况，确保各类主要土地使用需求都得到足够供应。而深圳市还没有这样的专门机构，编制计划时只能委托其它学术、咨询机构提出一些建议，尚不能较系统、全面的考虑公众和社会的意愿。深圳应广泛吸收非官方人士建立各级土地管理咨询机构、顾问班子，给土地开发供应计划的编制提供各方面的建议，以使计划更科学、更民主。
7、增强对计划的检讨与跟踪
加强对计划实施情况的跟踪与检讨，既是确保计划实施与城市规划、国民经济发展计划相协调的关键，也是保证计划实施对房地产市场正确引导的关键，跟踪与检讨内容应包括两个方面：一个方面是跟踪检讨是否与城市规划、国民经济发展计划相符；另一方面是从房地产市场（工业、居住）、公共服务设施与市政基础设施配套、片区建成度等方面，对土地开发供应计划的实施进行即时评估。要增强对计划的检讨与跟踪，需先建立相应的统计制度和跟踪制度。

四、需要进一步研究的问题
1、通过其它手段（如房地产税）来代替土地使用权出让金和土地开发基金
由于土地资源的不可再生性，可资出让的新土地已十分有限，如何挖掘土地出让及开发基金收入潜力，增加收入，保证土地开发基金以及城市建设的正常运作与良性循环，是政府必须研究的重要课题。
可以考虑借鉴香港做法对出让土地征收年租。特别是对于以前无偿划拨的土地，应尽快收取土地使用费，或由政府收回重新出让，逐步改为有偿使用。
2、基础设施建设与土地开发之间的关系
土地使用与基础设施建设的联系非常密切，在大多数国家里，政府都用不动产税或财产税的收入来为基础设施的建设和维护以及公共服务提供资金。在此方面的深入研究可以包括如下内容：（1）与基础设施建设相关的计划与审批程序；（2）现行资金渠道与筹资手段；（3）基础设施建设和土地政策之间的相互作用与关系。
(原载于《城市规划汇刊》2002年第11期)